3G时代电信价格管制的思考

当前，3G无疑是中国电信业最为关注的热点问题之一，3G牌照的发放目前已是呼之欲出，我国通信业很快就要进入3G时代，有关3G时代的运营问题已众说纷纭，如3G“杀手级”应用、3G终端定制、3G业务价值链等。相对于2G的语音业务而言，3G最大的亮点在于多媒体数据业务。3G作为一种全新的电信服务，其商用价格将是消费者最关注的焦点之一，并将直接影响、决定着3G的商用步伐和能否被大众市场所接纳。面对3G时代电信市场的新形势，如何对我国的电信价格进行管制是一个值得认真思考的问题。目前已开展3G服务国家的电信管制体制各不相同，对3G业务的价格管制也各不相同，不同的价格管制造就了不同的3G市场竞争格局。我国应当以3G牌照的发放为契机，综合考虑3G业务的特点和市场竞争的变化，制定科学的电信价格管制政策，确保电信市场能够公平竞争，促进电信市场健康、有序发展。 电信价格管制的目标 在完全竞争市场中，市场将会采用最有效的技术和最少量的投入来生产有效的产出组合，实现资源的有效配置。但是电信产业由于具有明显的规模经济和过高的沉淀成本，被认为是一个自然垄断行业，其具有明显的外部性特征，存在严重信息不对称。因此，电信市场是一个不完全竞争市场，市场配置将会失灵。电信等自然垄断产业拥有相当大的市场垄断力量，如果不存在任何外部约束机制，它们就有可能通过制定大大高于成本的垄断价格，把一部分消费者剩余转化为生产者剩余，以取得垄断利润，其结果必然扭曲社会分配效率，损害消费者利益。因此，政府有必要进行干预，制定政策对电信市场进行规范和管理，在世界范围内，各国电信业务的价格普遍受到政府的管制。 价格管制是政府管制的核心内容，电信价格管制应当达到促进社会分配效率、刺激企业生产效率和维护企业发展潜力的目的，总的来说电信价格管制的目标可以分成以下三大类： 1.财务目标 价格管制的一个重要目标就是确保被管制的电信运营商能够获取足够的收入来维持企业的正常运营并进行新的投资，同财务目标相联系的最低收入金额通常被称为运营商的“收入要求”。理想的“收入要求”应当等于一个有效率的运营商为了维持运营和投资所需的金额，这是有效率的电信运营企业的底线。 2.效率目标 价格管制的另一个重要目标就是应当促进电信业务的效率，效率的衡量可以从以下三个方面进行。第一方面是分配效率：当价格能体现业务的相对稀缺性的时候，就能够实现分配效率。在一个有效率的市场，价格应当等于生产某种业务的边际成本。在电信领域，国际和国内长途业务价格远远高于成本，而本地电话业务的价格低于生产成本，这就是一种缺乏分配效率的例子。第二个方面是生产效率：也就是在给定产出水平下尽可能减少投入。第三个方面是动态效率：指资源的利用接近其最高使用价值，包括有效率的投资、生产效率的提高、研究与开发的改进，以及新思维和新技术的扩散。 3.公平目标 公平目标通常是指在社会所有成员间公平地分配利益，在电信产业中，公平目标涉及到电信运营企业与用户之间的公平和用户与用户之间的公平。运营商与消费者之间的公平涉及到两者间的利益分配，如垄断电信运营企业长时间获得高额利润而没有改善和延伸其服务是不公平的；用户之间的公平与不同电信类型的消费者群体之间的福利分配相关。 我国电信价格管制沿革 随着电信业的快速发展，我国电信价格管制政策也在不断进行相应的调整，整体上看大致经历了以下四个阶段： 1.低资费结构阶段 在电信垄断经营时期，政府对电信价格实行严格管制，从1949年至1978年，电信主要为了党、政、军等政府机关服务的，电信价格主要是国家根据需要来制定，处于比较低的水平，电信行业整体上属于亏损的局面。 2.高资费结构阶段 从改革开放到90年代初，国家运用价格规律调节供需矛盾，陆续批准了电信企业收取电话初装费、附加费等政府性基金，同时上调了电信业务价格，形成部分业务的高资费标准。1994年以前，我国电信业在管理上采取政企合一的形式，电信业务价格管制基本上采用政府定价和政府指导价，电信价格管制政策的取向和电信价格标准的制定与调整，主要是根据国家对电信业的定位和发展需要来进行的。当时以交叉补贴为主，形成了“以国际补国内、长途补市话、电信补邮政”的资费结构体系。 3.结构性调整阶段 1994年到2001年，伴随着电信市场竞争的引入，电信价格管制转变为政府指导价为主，市场调节价为辅的管制方式，给予企业一定的定价自主权。在市场竞争力量的作用下，以往电信的乱涨价乱收费行为演变为无序的价格战，电信资费管制的重点也随之转变为查处无序竞争和价格战。 4.现阶段 2002年以后，随着我国电信体制改革的不断深入和市场格局的改变，在政企分开，多家运营商竞争的市场环境下，电信价格管理方面出现了很多新问题和新情况，电信监管部门和运营企业的职责和义务需要重新定位和分工，因此电信价格的形成机制、制定原则、管制政策均要顺应市场变化而进行调整和改革。从2005年10月1日开始，信息产业部对部分基础电信业务由原来的政府定价改为价格上限管制，上限标准为目前现行的价格。此项改革被认为是中国电信价格管制方式进入新阶段的标志。 3G时代电信价格管制的几点建议 目前，我国电信价格管制中仍存在价格无序竞争，监管力度不够，价格管制措施与产业现状相背离等问题。3G时代的即将来临为我国电信市场提供了一次重新“洗牌”的机会，为我们破解当前电信业失衡的市场局面，建立公平竞争的新格局提供了机遇。如何紧紧抓住3G牌照发放的契机，改革电信价格管制体系，制定出台3G时代的科学电信价格管制政策，笔者提出以下几点建议： 1.建立科学的电信成本核算体系 核算3G业务的成本是制定管制价格的前提条件，成本核算是电信行业监管的根本，也是电信运营商在市场竞争中取胜的保证。在我国，电信企业缺乏透明的成本核算及监督机制，过去长期的垄断体制使得成本核算的基础相当薄弱，由于管制机构难以掌握企业的真实成本信息，因此在实际操作中，主要是按照企业上报的实际成本定价的，具有类似于“实报实销”的性质，企业缺乏自觉降低成本的动力。要根本上改变这种状况，就必须建立科学的成本核算体系，形成有效的成本约束机制，在此基础上，提高电信产品价格管制的客观性和准确性。 目前，所有的电信运营商，即使是上市公司都缺乏详细精确的成本核算体系。电信业是高科技产业，电信网络覆盖面不断扩大，已形成全球互联互通的局面，互联成本的显著性使得电信业务的成本分摊复杂，再加上信息的不对称、技术发展迅速等原因，如何准确计量电信成本始终是困扰电信主管部门的“老大难”问题。到目前为止，世界上还未见到适用于不同国家的电信企业成本核算方法，建立我国的电信企业成本核算体系必须充分考虑电信业发展的实际情况。一个完善的、科学的成本核算体系应当能够为企业提供准确、详细的成本信息，从而促进企业进行运营分析、业务流程重组、绩效考核、客户盈利能力分析及预测等，全面提高管理者的决策能力和分析能力。 2.积极转变电信业务定价主体 政府部门制定有关资费政策，在政策许可范围内，电信运营企业应有提出资费方案的权力。目前要做的是制定适当的政策和措施，进一步开放电信市场，促进有效竞争；积极转变电信业务定价主体，实现由市场决定价格和企业自主定价，同时又不脱离政府对资费水平的有效监管。根据我国国情，结合电信行业的特点，我国未来电信资费管理的走向应该是：按照市场经济的要求，充分发挥市场的调节作用，逐步减少政府直接定价，对竞争较为充分的业务，逐步实行市场调节价，将定价权交给企业；深化电信资费管理体制改革，逐步实现资费管理法制化、程序化和透明化，逐步形成“政府调控市场，市场决定价格，价格引导需求，资源合理配置，促进信息产业健康发展”的宏观环境。 2005年10月1日，我国电信价格管制方式进入新阶段，信息产业部出台政策规定主管部门对部分电信资费实行价格上限管制，以鼓励竞争，使电信资费形成市场定价。此项改革改变了以前完全由政府定价的机制，赋予了企业一定的定价自主权。在2006年，北京和上海相继降低多年来保持不变的移动通信资费水平，此后中国移动降低了国际漫游和港澳漫游资费。去年末，中国电信、中国网通又推出长途资费优惠措施，事实上降低了长话业务的资费水平。 3G时代我国要继续深化电信资费改革，完善在政府宏观调控下主要由市场形成价格的机制，同时对电信企业的各种不正当价格竞争行为，要坚决制止，对侵害消费者合法权益的各类资费违规行为，要依法处罚。建立价格市场化竞争机制，要充分利用市场机制，市场能够解决的问题要依靠市场来解决。在市场经济条件下，价格竞争是企业竞争的一种基本手段，随着电信市场竞争主体的增加，放松电信资费的管制、给企业更多定价自主权已是必然趋势。 3.加强非对称管制，促进有效竞争 对主导电信企业实行非对称管制，扶持新进入电信企业发展是世界各国在引入电信竞争时的通行做法，也是我国近年来采取的重要措施。目前阶段，我国电信市场的有效竞争格局还没有完全形成，市场结构失衡还比较严重，如何利用3G牌照发放的契机重构电信市场公平竞争环境成为监管部门的首要目标。 3G牌照的发放，意味着没有任何移动运营经验的固网运营商可能直接经营3G业务，移动业务的竞争将会更加激烈。3G开展后，固网运营商在原有移动用户为零的基础上，必然面对实力强大的2G运营商，作为领先的主导运营商为了继续维持目前的垄断地位，必然会利用各种方式打压新进入竞争对手。因此在3G早期发展中，国家必须给新进入者一些优惠政策，采用非对称管制扶持3G新进入者的发展。为避免3G时代新垄断寡头的再次出现，对明显市场力量（SMP）的运营商采取相应的非对称管制措施，有利于消除各类不正当竞争行为，建立公平的电信市场竞争环境，从而有可能实现有效竞争，促进电信产业的良性和可持续发展。非对称管制应该在市场有效竞争前有选择地加以使用，而不能被滥用，在市场有效竞争格局形成后，非对称管制应当及时解除。 4.政监分离、独立监管 政监分离、独立监管是电信监管发展的趋势，政监分离的基本目的是分解可能相互冲突的管理职责，将政府从日常监管事务中解放出来，重点关注长期经济增长和促进就业等广泛的社会经济目标；独立监管的前提是要有独立的监管机构，设立独立的监管机构有利于提高政府的管制能力和建立与竞争制度相适应的管制制度。目前我国的信息产业部作为电信管制机构，其“独立性”仍然不够，“政监合一”的管制模式在一定时间内还将存在。3G时代必须加强电信管制机构的建设，我们可以借鉴美国的FCC模式、英国的OFTEL模式，建立适合我国电信产业发展的管制模式。要成功建立政监分离的管制模式还需具备一些重要前提，包括健全的法律制度和完善的公共政策等。我们除了需要政监分离的管制模式外，更需要一个有执行能力和行动效率、能够释放技术创新和市场竞争潜力的管制体制。 5.加强立法、规范价格 3G时代的电信价格管制还需要完善相应的法律、法规，用法律形式明确价格管制者的权利、责任和义务，明确消费者对价格管制者进行监督的方法和权利，为进行有效的价格管制提供制度保障。美国1934年和1996年的《电信法》构建了其国内电信市场的管制框架和竞争体制，极大促进了其国内电信市场的发展。中国目前尚未有一部完整的、成文的《电信法》，监管法制的不完备，使得市场缺乏健全的法律体系为公平竞争和加强监管提供法律依据和保障，政府部门监管的难度加大。由于我国电信改革采用边重组、边立法的方式进行，2000年国务院颁布的《中华人民共和国电信条例》在实践中仍有许多需要完善的部分，有许多问题没有涉及到，使政府在监管上出现了政策漏洞，处理有些事情无法可依，很难保证电信市场的公平竞争及健康发展。监管法律依据的缺失，是造成政府监管行为缺位和越位的主要原因，因此，尽快出台《电信法》已是大势所趋，通过法律来调整电信监管部门与电信运营企业之间的关系、运营企业与运营企业之间的关系、运营企业与用户之间的关系，是一条根本出路。 市场经济是一种法制经济，政府定价和价格管制也需纳入法制化轨道，我国还应当考虑制定《反垄断法》等类似法律，从法律上明确规定电信等一些自然垄断经营产品价格管制的范围、原则、程序和基本方法，从而对电信产品的政府定价和价格管制有法可依。此外，还可以通过建立专业消费者组织，提高价格听证会的效果，加强新闻舆论监督和社会监督等政策措施，增强价格管制的公正性。

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